自然資源部

　　自然資源部關于印發《城鎮開發邊界管理辦法(試行)》的通知

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局，上海市海洋局、浙江省海洋經濟發展廳、福建省海洋與漁業局、山東省海洋局、廣西壯族自治區海洋局、海南省海洋廳，各派出機構，部機關各司局：

　　《城鎮開發邊界管理辦法(試行)》已經部審議通過，現印發執行。

　　自然資源部

　　2026年2月11日

城鎮開發邊界管理辦法

　　(試行)

　　第一條  為加強和規范城鎮開發邊界管理，推動城鎮高質量發展，根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規，制定本辦法。

　　第二條  城鎮開發邊界的劃定、實施、調整和監督，適用本辦法。

　　本辦法所稱城鎮開發邊界，是指在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。

　　第三條  國務院自然資源主管部門負責制定城鎮開發邊界管理政策和技術標準，明確劃定規則和管控要求。地方各級自然資源主管部門負責本行政區域內的城鎮開發邊界管理工作。

　　第四條  結合各級國土空間規劃編制，上下聯動、逐級細化，在縣級國土空間總體規劃中統籌劃定城市、建制鎮、各類開發區等的城鎮開發邊界。不編制縣級國土空間總體規劃的市轄區，在市級國土空間總體規劃中劃定。

　　第五條  劃定城鎮開發邊界應避讓連片優質耕地和自然生態空間、地質災害極高風險區和高風險區、蓄滯洪區、大遺址保護區、重要礦產資源富集區域等不適宜城鎮建設區域，充分利用河流、山川以及鐵路、高速公路、機場、高壓走廊等自然地理和地物邊界，形態盡可能完整，便于識別、便于管理。

　　第六條  以規劃基期年的現狀城鎮建設用地規模為基數設置城鎮開發邊界擴展倍數，框定城鎮開發邊界內的增量用地規模，作為國土空間總體規劃的約束性指標。超大特大城市、人均城鎮建設用地超過國家標準的城市，要從嚴控制城鎮開發邊界內的增量用地規模。

　　第七條  推動城鎮建設用地向城鎮開發邊界內集中，促進城鎮集約集聚建設。嚴格城鎮開發邊界外新增城鎮建設用地管控，不得規劃新增城鎮集中建設用地(含各類開發區、非農產業園區范圍內的城鎮建設用地);除國有農(林、牧)場內以及重點項目拆遷配套建設安置居住區等特殊情況外，原則上不得規劃新增城鎮居住用地，僅允許規劃有特定選址要求的獨立城鎮建設用地。

　　城鎮開發邊界內要結合國土空間規劃編制實施，細化明確城鎮建設用地的規劃分區、用地布局、土地使用性質、開發強度等規劃要求，優化城鎮生產、生活、生態空間，加強歷史文化保護，促進土地混合利用和用途合理轉換。城鎮開發邊界內納入歷史文化保護線范圍的國家考古遺址公園，不計入城鎮開發邊界擴展倍數。

　　第八條  省級自然資源主管部門應依據國民經濟和社會發展五年規劃、國土空間規劃，加強對市縣新增城鎮建設用地規模的時序調控，合理安排投放節奏。

　　第九條  依據主體功能區戰略和國土空間總體規劃確定的功能定位、空間結構、規劃分區管控等要求，結合城鄉融合、陸海統籌、區域一體化發展和旅游開發、能源資源開發、“平急兩用”設施建設、邊境地區建設、鄰避及安全要求等合理需要，可在城鎮開發邊界外規劃布局有特定選址要求的獨立城鎮建設用地，按程序納入自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，按照城鎮建設用地實施用途管制和規劃許可。涉及的新增城鎮建設用地，納入城鎮開發邊界擴展倍數統籌核算。

　　對未編制或正在編制詳細規劃區域內有特定選址要求的獨立城鎮建設用地，市縣自然資源主管部門可依據國土空間總體規劃及管控要求提出選址意見或規劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規劃，報市縣人民政府批準后，作為核發選址意見或提出規劃條件的依據。

　　省級自然資源主管部門可制定城鎮開發邊界外有特定選址要求的獨立城鎮建設用地的名錄清單。

　　第十條  城鎮開發邊界外“三區三線”劃定成果啟用之前已依法批準的現狀城鎮建設用地、以及在自然資源部監管系統備案的已批準未建設土地，可按本辦法有關規定納入城鎮開發邊界或作為有特定選址要求的獨立城鎮建設用地使用，不計入城鎮開發邊界擴展倍數。

　　第十一條  在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，因成片開發征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發方案，縣級以上地方人民政府應就土地成片開發征收是否符合公共利益作出說明，將農用地轉用和成片開發征收土地申請合并報有批準權的地方人民政府。

　　第十二條  在嚴守空間安全底線，不突破國土空間總體規劃確定的約束性指標，不對城鎮空間結構、功能布局產生重大影響的前提下，因下列情形需要，可對城鎮開發邊界進行局部優化。局部優化應綜合考慮交通、市政基礎設施的可達性和服務范圍，促進城鎮開發邊界形態盡可能完整，原則上不得產生新的天窗和破碎圖斑。現狀已建成且保留的城鎮建設和已批準用于城鎮建設的用地原則上不得調出城鎮開發邊界。

　　國家和省重大戰略實施、重大政策調整、重大項目建設;

　　行政區劃調整;

　　災害預防、搶險避災、災后恢復重建和移民搬遷;

　　實施全域土地綜合整治;

　　已依法依規批準并備案的建設用地，已辦理劃撥或出讓手續，已核發建設用地使用權權屬證書，確需納入城鎮開發邊界的;

　　耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線優化調整過程中確需統籌優化城鎮開發邊界的;

　　經國土空間規劃實施監測評估，因城鎮功能布局優化確需對城鎮開發邊界進行優化的。

　　局部優化由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優化方案，逐級審查后，對于情形(一)至(六)報省級自然資源主管部門批準;對于情形(七)報省級人民政府批準，其中國務院審批國土空間總體規劃城市的市級局部優化方案需報自然資源部備案。法律法規另有規定的，依照其規定辦理。

　　城鎮開發邊界優化確需突破國土空間總體規劃確定的約束性指標，或對城鎮空間結構、功能布局產生重大影響的，應由縣級或市級國土空間總體規劃組織編制機關按程序報請修改國土空間總體規劃。

　　第十三條  國土空間規劃編制審批或項目規劃建設中，因用地勘界、比例尺精度、權屬范圍銜接等技術原因，需對城鎮開發邊界進行技術修正的，由規劃組織編制機關結合規劃編制審批和項目用地報批及時開展，定期匯總更新開發邊界數據，無需單獨報批。

　　技術修正的相關標準由省級自然資源主管部門制定。

　　第十四條  符合以下情形的，可增補城鎮開發邊界，匯交到全國自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”封閉運行，不計入本行政區域城鎮開發邊界擴展倍數核算。

　　(一)已填成陸但未納入規劃基期年變更調查建設用地的圍填海區域內，確有重大產業、公共服務設施、基礎設施項目等城鎮建設項目落地的;

　　(二)國家級能源化工產業基地位于城鎮開發邊界外，確有能源化工等項目落地的。應以工業用地為主，嚴格落實相關用地標準，原則上不得進行商品住房等房地產開發;

　　(三)實施災害避險搬遷、生態保護紅線內現狀建設用地退出的，形成的建設用地指標在優先滿足農民安置、鄉村發展建設后，節余指標可按50%的比例折算為新增城鎮建設用地規模。增補的城鎮開發邊界原則上不得安排在超大特大城市中心城區周邊;

　　(四)其他符合國家、自然資源部相關政策要求的。

　　增補城鎮開發邊界的，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準。

　　第十五條  省級、市級自然資源主管部門應加強城鎮開發邊界內的增量用地規模區域統籌，根據主體功能定位、經濟社會發展和人口變化趨勢以及增量用地規模使用情況，結合國土空間規劃實施監測評估，對省、市域范圍內各市、縣之間的城鎮開發邊界擴展倍數進行統籌平衡，優化空間資源配置。

　　省級、市級、縣級可預留一定比例的增量用地機動規模，在國土空間規劃編制實施過程中逐步落圖落位，保障重大戰略實施和重大項目落地的空間需求。

　　預留的增量用地機動規模落圖落位，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準。

　　第十六條  根據本辦法城鎮開發邊界發生變化的，應及時逐級匯交到全國自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，并基于自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”加強實施和監督。

　　第十七條  國務院自然資源主管部門通過自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，加強城鎮開發邊界的實施、監測評估、監督等全生命周期管理。國家自然資源督察機構將把地方政府落實城鎮開發邊界管控要求情況作為督察的重要內容。

　　第十八條  省級自然資源主管部門要嚴明工作要求，可根據本辦法制定本行政區域內城鎮開發邊界管理的實施細則，抄報自然資源部。

　　第十九條  本辦法有效期3年。《自然資源部關于做好城鎮開發邊界管理的通知(試行)》同時廢止。